中国稀土这些年：野蛮生长，欠了环境保护这堂课

2018年，全球探明的稀土储量为1.2亿吨，中国拥有4400万吨，占比38%。除去中国，全球尚有近三十个国家地区拥有稀土资源。

中国是全球稀土市场上最重要的卖家，也是世界上唯一能够提供全部17种稀土金属的国家，特别是军用重稀土。2018年，全球稀土矿产品产量约19.5万吨，中国产量为12万吨，占62%；全球稀土冶炼分离产量约为14.6万吨，中国产量为12.5万吨，约占86%。也因此，中国的稀土产业注定会与全球科技发达的经济体产生密切的关联。

中国稀土的主要产业政策变迁，从出口退税、到出口配额制，再到出口许可证管理制度，也与稀土的全球贸易链紧密相连。与此同时，稀土上中游产业规模的快速扩张，则给中国带来了包括环境在内的一系列问题。

中国稀土行业协会人士认为，中国的稀土产业政策和监管，首先需要解决产业本身的健康、可持续发展，正因如此，对稀土这样的矿产资源的管理，需要上升到国家的层面。从稀土行业发展的历史来看，我国出台的多项稀土产业政策都是出于调控市场的目的。

在安泰科稀土分析师张睿看来，中国对于稀土的战略目标是，形成合理开发、有序生产、高效利用、科技创新、协同发展的稀土行业新格局，行业整体迈入以中高端应用，高附加值为主的发展阶段，充分发挥稀土应用功能的战略价值。

消亡的配额制

2014年的最后一天，中国正式结束了实行十六年之久的稀土出口配额制。

这一天，商务部、海关总署2014年第94号公告公布“2015年出口许可证管理货物目录”，包括稀土、钨及钨制品、钼等在内的8种货物，凭出口合同申领出口许可证，无需提供批准文件。

替换它的是出口许可证管理制度。这意味着，稀土的出口自此重回不限资质、不限量的时代。

配额制的结束，起于一场中国与美国、欧盟以及日本之间的贸易争端。2012年3月15日，中国收到美国、欧盟、日本在世贸组织争端解决机制下提出的有关稀土、钨、钼的出口管制问题的磋商请求。此次诉讼涉及的商品均为属于不可再生的珍贵资源，在冶金、机械、化工、航天等领域应用广泛，但由于稀土生产、加工过程对生态环境影饷巨大，被中国列为实行出口配额许可证管理的货物。

配额制的终结起源于一场国际贸易诉讼案。

时间回到21年前：1998年，中国开始实施稀土出口配额制度，也即对在一定时期内稀土的出口量作出限制，不过，对于国内的生产并未作出量的控制。

“1998出口配额制度的出现是为了规范稀土出口市场，这是应主要国有稀土生产企业的要求设立的。上世纪九十年代，我国稀土产业规模快速增长，出口市场竞争激烈，企业之间互相压价。此外，产业规模快速增长的另一核心原因还在于，我国稀土分离技术发明人没有申请专利保护，这导致了过度转让。”熟知稀土早期发展历史的中国稀土行业协会相关人士告诉经济观察报。

上述人士回顾认为，中国稀土产业的起步阶段开始于上个世纪50年代，一直到80年代末期，从1991年开始到1998年，可以认为是稳步成长阶段。到1999年之后，产业进入了快速膨胀阶段，随之国家对稀土行业开始实施管控措施。

实行了十三年的出口退税政策（从1985年到1998年）被认为是这段时期中促成稀土大开发、并带来上中游发展的重要原因。

从1999年配额制正式实施到2012年酝酿生变，中间经历了十四年。在上述协会人士看来，这一历史的转折具有它的必然。“1999年，中国开始实行稀土配额管理后直到2006年，我们没有看到配额制对于市场的真正影响，稀土价格没有出现很大的增长，反而有所回落，特别是在2001年世界互联网经济泡沫破灭之后，整个世界对这个稀土产品的需求出现下降，产品价格大幅度下跌。”上述人士说。

历史资料显示，从1979年到2009年31年间，以稀土每公斤产品的价格看，市场波动幅度较大。除1990年前后和2007年前后稀土价格较高以外，其它的时间，中国的稀土产品价格基本上在低位徘徊。

2006年，中国开始实施稀土开采总量控制。上述人士认为，此举意在改变供大于求的局面，稳定市场的价格。与之相关的是，日益猖獗的稀土走私也引起了监管层的关注。从这时起，国外主要稀土用户对于稳定获得充足稀土原料开始表现出了担忧。

在上述人士的回忆中，尽管2008年发生的世界金融危机再度影响了稀土市场。不过，到了2010年，伴随着中国经济的繁荣，包括稀土在内的金属价格得以快速回升。

在中国稀土中上游产业快速崛起的过程中，国际市场对中国形成了高度倚赖。

这是一组具有魅力的金属元素，被雅称为“现在工业的维生素”。它们丰富的磁、光、电特性，为人类提供了打开现代新材料宝库的钥匙，这些材料主要包括稀土永磁材料、稀土催化材料，发光材料，贮氢材料，磁制冷材料，光导纤维，磁光存储材料，巨磁阻材料，稀土激光材料，超导材料，还有介电材料等，这些材料在航空、航天、信息，电子、能源、交通，医疗卫生等13个领域，40个行业，得到了广泛的应用。

尤其是，在新兴绿色能源技术，电子工业和国防军工等现代高新技术领域中，如电动汽车、风力发电机、照明显示、计算机移动通信、导弹制导等领域，稀土发挥着不可替代的关键作用。

这解释了何以自上个世纪90年代开始，稀土在下游的应用率先在美、日、欧等科技发达国家和地区得以迅速的扩大，而中国则在这场国际分工里扮演了原料供应商的角色。

2004年以前，中国的稀土产品约有70%出口，2004年之后，随着中国稀土新材料应用的进步，内需逐渐扩大，目前已经超越了出口量。不过，国际市场对于中国稀土原料的依赖并未改变。

上述人士提及一个有趣的现象是，从海关出口统计与出口配额对比看，并未出现过配额不够用的年份，在有的年份，实际出口量甚至是超过出口配额的。

上中游优势

在安泰科稀土行业分析师张睿看来，配额制取消之后，中国稀土的产业政策和监管开始有了新的调整，并且这种政策和监管表现为一种颇为全面的转变：这涉及从行业的整合到税法的改变，再到环保整治的升级等等。

2014年1月，由工信部牵头制定的组建稀土大集团方案获得国务院批复同意，2015年起开始陆续验收，至2016年12月，北方稀土集团、中铝集团、中国五矿集团、厦门钨业股份有限公司、南方稀土集团、广东稀土集团全部完成组建验收。

六大集团的组建，在一定程度上改变了过去小、散、乱的行业局面，提升了行业集中度。

前述稀土协会人士分析认为，过去多年，中国始终是一个资源增长型国家，这在稀土领域表现出了一致性。在终端产品开发、高新技术领域的欠缺，令投资更多去往了资源的领域。稀土行业最初也曾是以国有企业、大中型企业为主，此后民间资本逐渐进入。

稀土市场的发展，带来了富有诱惑的利润，也招致了大量的违法违规开采，和严重的环境破坏。事实上，根据业内人士的看法，致中国稀土产品长期低价的部分原因，便有极低的环境成本，和过去相对便宜的劳动力。

硬币的另一面是，中国在野蛮无序的发展中建立了自身在上中游产业链上的显著优势，在稀土采掘、冶炼、分离提纯方面占据绝对领先地位，例如纯度极高的提纯专利技术。这使得，传统依赖中国稀土资源的地区，即便要重新建立自身的生产系统，在客观上也面临着重重困难。

协会人士认为，配额制的取消，中国在产业政策上最主要的表现是实施了稀土资源税从价记征政策，同时进一步加强了环保监管。不过，稀土开采总量的控制指标依然有所增加。

张睿认为，环保监管升级带来的效果是显著的，过去长期治理却收效甚微的“黑稀土”（也即非法开采的稀土）因之锐减。

中国稀土资源总量中，绝大部分分布在内蒙、江西、广东、四川、山东等地区，并且具有“北轻南重”的分布特点。轻稀土主要分布在内蒙古包头白云鄂博矿区，中重稀土则主要分布在江西、福建等南方地区。作为战略资源，稀土还是制造尖端武器的必需品，事实上，中国是世界上唯一能够提供全部17种稀土金属的国家，特别是军用重稀土。

相较不算稀缺的轻稀土，中国南方的离子型重稀土更为“珍贵”，原因在于，重稀土元素的丰度普遍很低，国外几乎难以找到能够经济开采的储量。

张睿介绍，稀土上中游产业会对环境带来一定的影响。在矿山开采环节，南方的矿山会导致植被的破坏，开采使用的药物则会污染地下水源和河流。北方的稀土矿含有放射性元素，同样存在污染的问题。尤其是南方地区的一些中重稀土金属元素，十分稀有珍贵，但非法开采的情况也更为严重，过去曾屡禁不止，带来了明显的环境问题。

在协会人士看来，要净化稀土市场，须在打击走私与非法采矿方面双管齐下，坚持总量控制，并将矿山开发管理上升到国家层面，辅以能够严格、认真操作可执行的法律予以保障。

协会人士认为，对自然资源（包括矿山资源）的管理，需要上升到国家层面，否则所谓的“总量控制”就等同于虚设。事实上，在实行总量控制以后，国内的稀土开采总量也并未真正控制住，实际产量超出了国家下发的指标。

整合

中国的稀土产业仍在整合过程中。

2018年9月，在第十届中国包头·稀土产业论坛上，自然资源部矿业权管理司司长姚华军对外介绍了中国稀土产业集中正在和将要继续做的几件事：其中涉及加强稀土开发保护，划定全国24个稀土国家规划矿区和5个国民经济具有重要价值的稀土矿区；全面实施开采总量控制；持续开采专项整治，应用科技手段加强稀土资源监管等。

姚华军还提到了要持续推进稀土资源开发整合：全国稀土炭采矿从2011年的129个减少到现在的86个。同时支持六大稀土产业集团的组建，目前大部分采矿权已经整合到稀土集团，稀土开发的规模化、集约化程度在继续提高。

稀土行业协会人士认为，和很多资源性行业一样，稀土同样存在产能过剩问题。鉴于稀土生产企业性质的多样性，通过市场机制采用大企业大资本运作的方式进行整合，形成稀土产业区域规模化格局，避免行业主体过多，导致无序竞争，符合多方利益。

眼下，稀土产业大集团整合已基本完成，伴随着南方稀土集团对赣州地区约22家稀土回收企业集中整合为代表的行业整合的进一步深入，中国稀土行业进入集团整合震荡期。

不过，稀土市场的行情并未在六大集团组建完成后的两年中就此“平步青云”。在国有大集团为主的市场格局下，行业依旧呈现的是固有的起伏。

上述协会认为，即便稀土市场形成了六大集团，但目前供求关系并没有完全扭转，供应依然是充裕的，市场依然是竞争的，稀土并未形成垄断价格。在该协会人士看来，价格是由市场决定的，垄断行业才会有定价权的问题，中国的稀土并未形成垄断。

张睿认为，近年，上游集中度提升对价格影响有限，稀土的价格受宏观经济和市场供需的影响依然较大。中国对于稀土的战略目标是形成合理开发、有序生产、高效利用、科技创新、协同发展的稀土行业新格局，行业整体迈入以中高端应用，高附加值为主的发展阶段，充分发挥稀土应用功能的战略价值。

2019年5月23日，在中国商务部例行新闻发布会上，就“商务部是否认为稀土可以作为重要战略资源，对国际贸易产生影响”这一问题，中国商务部新闻发言人高峰表示，目前中国对稀土实行出口许可证管理，没有资质和数量限制，高峰强调，“中国对稀土除现行的出口许可证管理外，没有其他贸易管理措施。”

百川资讯稀土分析师杜帅兵向经济观察报分析认为，从2015年至今，尤其是后期，中国稀土的产业政策变化不大，基本是依照市场化的方式在运作。与此同时，六大稀土集团占据国内90%的市场，具有一定的行业影响力。

协会人士认为，不宜将稀土问题“政治化”。以讨论较多的稀土价格为例，事实上，相较于价格，环境问题的重要性才是第一位的。中国过去的一些稀土政策调整，初衷多是基于对行业健康、有序发展的考量。

经济观察报 记者 李紫宸